آخرین گزارش بانک جهانی از مشارکت عمومی-خصوصی
مشارکت 1.5 تریلیون دلاری

رابطه‌ی بین توسعه زیرساخت‌‌ها و رشد اقتصادی به خوبی شناخته شده است. این رابطه شامل تأثیر زیرساخت‌ها بر کاهش فقر، افزایش رشد و دستاورد‌های خاص توسعه‌ای می‌شود. با افزایش تقاضای هر کشور برای توسعه زیرساخت‌‌ها، مشارکت‌‌های عمومی - خصوصی(PPPs) نقشی کلیدی در کاهش شکاف بین عرضه و تقاضای زیرساخت‌‌ها ایفا می‌کنند و در ارتقای کارایی در ارایه‌ی خدمات عمومی مؤثر واقع می‌شوند. مشارکت عمومی-خصوصی یک رابطه قراردادی است که برای تأمین یک دارایی یا خدمت عمومی میان یک مؤسسه یا مقام باصلاحیت در بخش عمومی و یک مؤسسه در بخش خصوصی منعقد می‌شود. در این رابطه قراردادی، طرف خصوصی،ریسک درخور توجهی را تحمل کرده و مسؤولیت‌های مدیریتی مهمی را بر عهده می‌گیرد. در 25 ‌سال گذشته بیش از 50 هزار طرح زیرساختی در 121 کشور جهان با سطوح درآمدی پایین و متوسط از طریق مشارکت عمومی‌ -خصوصی تأمین شده است. برای این طرح‌‌ها 1.5 تریلیون دلار سرمایه‌گذاری انجام شده است.

با تکیه بر مشارکت‌های عمومی- خصوصی از ایجاد زیرساخت‌های حیاتی مانند جاده‌ها، پل‌ها، خطوط را‌ه‌آهن سبک و سنگین، فرودگاه‌ها، نیروگاه‌ها و شریک‌‌های توزیع آب و انرژی، پشتیبانی شده است. مشارکت عمومی- خصوصی الگوی بدیلی برای تأمین زیرساخت‌های مورد نیاز کشور است. در این الگو، یک رابطه قراردادی میان طرف‌های عمومی و خصوصی مشارکت برقرار می‌شود و هر طرف عهده‌دار مسؤولیت‌‌هایی می‌شود که بهتر از عهده آن‌ها برمی‌آید و هر ریسک به طرفی تخصص می‌یابد که با هزینه کم‌تری می‌تواند آن را مدیریت کند. در این رابطه قراردادی، طرف خصوصی یک شرکت برای اجرای پروژه تأسیس می‌کند که دولت در آن سهم و شراکتی ندارد.شرکت پروژه منابع مالی لازم را برای اجرای پروژه تأمین می‌کند، با پیمانکاران مختلف برای خرید کالا، مشاوره، ساخت و بهره‌برداری وارد رابطه قراردادی می‌شود (بدون مداخله دولت) و بیمه‌نامه‌‌های لازم را برای طرح مدنظر خریداری می‌کند. در نهایت، بسته به نوع قراردادی که با دولت دارد، کار را به دولت تحویل می‌دهد. به‌طور معمول دولت تمایل دارد بهره‌برداری طرح را نیز به بخش خصوصی بسپارد تا او در حین ساخت، انگیزه لازم را برای رعایت استاندارد‌ها داشته باشد. این الگو، برخی از مشکلات نظام سنتی را حل می‌کند و برخی را نه. این الگو، به‌طور بالقوه دولت را از تأمین بودجه‌ای بار مالی طرح‌‌ها خلاص می‌کند و بازگشت پروژه از طریق فروش محصول تأمین می‌شود و دولت صرفا در صورتی که خریدار محصول باشد، یا برای محصول طرح قیمت‌گذاری کرده باشد، یا تعهد کرده باشد بخشی از بازده پروژه را تأمین مالی کند، مسؤولیت دارد. بااین‌حال، اگر دولت سازوکار‌های لازم را برای پیش‌بینی منابع مالی تدارک نبیند و برنامه مالی درازمدت نداشته باشد، دچار بحران خواهد شد و اعتبارش را از دست خواهد داد. در الگوی مشارکت عمومی- خصوصی، دولت فقط با یک شریک حقوقی (شرکت پروژه)طرف حساب می‌شود و مابقی روابط قراردادی بر عهده‌ی شرکت پروژه است و ریسک آن نیز به طرف خصوصی منتقل می‌شود. همین موضوع، انتخاب شریک خصوصی را از اهمیت بسزایی برخوردار می‌کند. اگر در نظام سنتی تدارکات عمومی انتخاب پیمانکار حائز اهمیت بود و باید شرایط فنی و کیفی لازم را احراز می‌کرد و در فرایندی رقابتی عهده‌دار اجرای طرح می‌شد، در نظام مشارکت عمومی‌- خصوصی برگزاری مناقصه‌های شفاف، عمومی و رقابتی برای انتخاب شریک خصوصی، از اهمیتی دوچندان برخوردار می‌شود؛ چراکه اگر آن شرکت صاحب صلاحیت نباشد، کل کار را دچار مشکل می‌کند. بنابراین این تصور که برای انتخاب شریک نباید مناقصه برگزار کرد، انگاره درستی نیست. گزارش اخیر مشارکت عمومی- خصوصی و محیط کسب‌وکار که از سوی بانک جهانی منتشر شده است، به بررسی این نوع قراردادها در کشورهای مختلف پرداخته است. روش‌شناسی این کار با دریافت آرای گروه خبرگان متشکل از متخصصان مشارکت عمومی- خصوصی، دانشگاهیان و بخش خصوصی شکل گرفته است. این گزارش به ارایه پیشنهادهایی برای توسعه این مشارکت‌ها پرداخته است.

 

ارزیابی تدارکات به شیوه مشارکت عمومی - خصوصی

این شاخص تلاش دارد معیار‌هایی را برای ارزیابی نظام‌‌های مشارکت عمومی - خصوصی ارایه کند. این معیار‌ها از ادبیات آکادمیک و تجارب کشور‌ها استخراج شده و نشان می‌دهند چه ملاحظاتی را باید برای موفقیت در مشارکت عمومی- خصوصی در نظر گرفت. البته برای همه موارد مربوط هنوز بهترین رویه مشخص نیست. برای مثال مشاهده می‌شود در بسیاری از کشور‌ها برای مدیریت طرح‌‌های مشارکت و نظارت بر آن‌ها واحد مشارکت عمومی - خصوصی ایجاد شده است؛ اما آیا می‌توان کشور‌هایی را که چنین واحدی ایجاد کرد‌ه‌اند نسبت به سایرین موفق‌تر تلقی کرد؟ لزوما این‌طور نیست. در تعدادی از کشورها، واحد مشارکت عمومی- خصوصی نتوانسته است کارکرد‌ها و نقش‌های مدنظر را ایفا کند. بنابراین صرف ایجاد واحدی در سازمان برنامه و بودجه برای مدیریت مشارکت عمومی- خصوصی، برای ایفای نقش‌های مدنظر در موفقیت مشارکت کفایت نمی‌کند. در گزارش مشارکت عمومی- خصوصی و محیط کسب‌وکار بانک جهانی، مشخص شده است مشارکت عمومی- خصوصی چه مراحلی دارد و این مراحل نیاز به چه نوع قوانین و مقرراتی دارند و در کدام کشور‌ها چارچوب مقرراتی لازم پیش‌بینی شده است. برای مثال، وظایف دستگاه تدارکاتی (دستگاه اجرایی) در مرحله آماده‌سازی طرح مشارکت چیست؟ از حصول چه مواردی باید اطمینان حاصل کند؟ آیا باید از بخش خصوصی کمک بگیرد؟ اگر الزام بود از نظر بخش خصوصی در مرحله آماده‌سازی استفاده شود، آیا باید دستگاه تدارکاتی این کار را به صورت عمومی انجام دهد یا مشورت با یکی دو شرکت شناخته‌شده کفایت می‌کند؟ بعد از این‌که طرح آماده شد، چگونه باید طرف خصوصی مشارکت انتخاب شود؟ آیا نیازی به برگزاری مناقصه رقابتی وجود دارد؟ اگر الزام به برگزاری مناقصه وجود دارد، در اسناد مناقصه چه اطلاعاتی باید درج شود؟ شرکت‌های خصوصی چند روز فرصت دارند در مناقصه شرکت کنند؟ ارزیابی پیشنهاد‌‌ها بر چه اساسی انجام می‌شود؟ آیا معیار‌های ارزیابی پیشنهاد‌‌ها در اسناد مناقصه درج شده است؟ آیا نتیجه مناقصه به اطلاع عموم می‌رسد؟ آیا به بازندگان مناقصه اطلاع‌رسانی می‌شود؟ آیا حق اعتراض به نتایج وجود دارد؟ و آیا تا زمان رسیدگی به اعتراض، انعقاد قرارداد با برنده مناقصه متوقف می‌شود؟ آیا این دوره توقف محدودیت زمانی دارد؟ این‌ها سؤالات مهمی هستند که باید در فرایند تدوین لایحه قانونی مشارکت عمومی- خصوصی که هم‌اکنون در حال بررسی در دولت است، به آن‌ها توجه شود.

در این گزارش مؤلفه‌های هدف‌گیری‌شده طرح‌های مشارکت عمومی- خصوصی در چهار حوزه تجمیع شده است: آماده‌سازی، تدارکات، مدیریت قرارداد مشارکت عمومی -خصوصی و مدیریت پیشنهاد‌های درخواست‌نشده (USPs). این چهار حوزه به نوعی چهار مرحله اصولی از چرخه عمر یک مشارکت عمومی- خصوصی هستند. برای اطمینان از مقایسه‌پذیری داده‌ها، در این گزارش از طرح احداث یک بزرگراه، به‌عنوان مثال برای مطالعه موردی، استفاده شده است. این مثال فرضی به ما کمک می‌کند چارچوب مقررات ملی در کشورهای مختلف را تجزیه‌وتحلیل کرده و تصویری از قابلیت تدارکاتی دولت‌ها تا انتهای مارس 2018 ارایه کنیم.

 

واحدهای مشارکت عمومی - خصوصی

ایجاد واحد‌های مشارکت عمومی- خصوصی امری رایج است؛ به نحوی که 85 درصد از کشورهای بررسی‌شده این واحد را ایجاد کرده‌اند. بااین‌حال، فقط 16 درصد از این واحد‌ها در مرحله تدارکات مشارکت عمومی- خصوصی، نقش عمد‌ه‌ای دارند و مثال مناقصه را اجرا می‌کنند. از نظر رویکردهای اطمینان از پایداری مالی و سازگاری طرح هوا با برنامه‌‌های سرمایه‌گذاری ملی، یافته‌ها حاکی از وجود یک وضعیت پیچیده است. «مدیریت سیاست‌های مالی مشارکت عمومی- خصوصی» و «اطمینان از سازگاری طرح‌های مشارکت عمومی-خصوصی با اولویت‌های سرمایه‌گذاری»، دو ابزار برای اطمینان از آن هستند که طرح‌ها از نظر مالی پایدار بوده و بر اساس اهمیت راهبردی انتخاب شده‌اند، خیر. به دلیل آن‌که این طرح‌ها باعث کاهش بار بودجه‌های دولت می‌شود، تقریبا سه‌چهارم از کشور‌ها پیش از انجام یک فرایند تدارکات مشارکت عمومی- خصوصی، تأیید وزارت اقتصاد را الزامی کرده‌اند. با وجود این، تنها 55 درصد از آن‌ها به لحاظ قانونی سازگاری بین اولویت‌بندی مشارکت عمومی- خصوصی و سایر سرمایه‌گذاری‌های عمومی را الزامی کرد‌ه‌اند و تنها یک‌چهارم رویه‌های مفصل برای اطمینان از این سازگاری مشخص شده است.

 

طرح مناسب

برای آماده‌سازی طرح‌های مناسب، انجام ارزیابی‌های دقیق ضروری است؛ اما بسیاری از کشورها روش‌های مشخصی برای این ارزیابی اتخاذ نکرده‌اند. یکی از چالش‌های اصولی بازار‌های نوظهور در جذب سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی، آماده‌سازی یک طرح مشارکت عمومی- خصوصی با ساختار مناسب است. تقریبا دوسوم از کشور‌های بررسی‌شده، ارزیابی آثار اجتماعی- اقتصادی، استطاعت مالی اجرای طرح، شناسایی ریسک و ارزیابی مقبولیت بانکی طرح برای دریافت وام‌های مقایسه‌ای تدارکات به شیوه مشارکت عمومی- خصوصی نسبت به شیوه سنتی را برای یک طرح مشارکت عمومی- خصوصی بالقوه الزامی کرده‌اند. با وجود این، تنها حدود یک‌سوم از کشور‌های بررسی‌شده روش‌شناسی مشخصی برای انجام این ارزیابی‌ها تعیین کرد‌ه‌اند. تقریبا در نصف کشور‌های نمونه، به‌طور‌کلی هیچ الزامی به ارزیابی بازار وجود ندارد. بنابراین، احتمالا بسیاری از کشور‌ها طرح‌هایی را به بازار ارایه کرده‌اند که علاقه بازار به آن‌ها را به صورت نظام‌یافته سنجیده باشند.

 

مذاکره مجدد و حل اختلاف

علاوه بر این، وجود یک سیستم مطالعاتی شفاف در مرحله مدیریت قرارداد مشارکت عمومی- خصوصی، یک امر ضروری است؛ اما فقط در 16 درصد از کشور‌ها الزامی است که داده‌های مربوطه در دسترس عموم قرار بگیرد. در بیش‌تر کشور‌ها بخش خصوصی باید به صورت دوره‌ای مطالعات عملکردی را ارایه کند و دستگاه تدارکاتی نباید آن را جمع‌آوری کند. این کار به ترتیب در 60 و 73 درصد از کشور‌های بررسی‌شده انجام می‌شود. بااین‌حال، فقط در 16 درصد از کشورها الزامی است که این مطالعات در دسترس عموم قرار گیرد. با این‌که وقوع اختلاف در قرارداد‌ها و مذاکره مجدد امری اجتناب‌ناپذیر است؛ اما یک‌سوم از کشور‌های بررسی‌شده مقررات جامعی برای نظم‌‌بخشیدن به این موضوع ندارند. مذاکره مجدد و اختلاف‌نظر می‌تواند مانع دستیابی به منافع یک طرح مشارکت عمومی- خصوصی شود و اگر تکرار شود، می‌تواند زمینه رفتار فرصت‌طلبانه را در طرح‌های مشارکت عمومی- خصوصی آتی فراهم کند (کشور‌های بررسی‌شده به شیوه‌های گوناگون با مسأله مذاکره مجدد برخورد کرد‌ه‌اند. 31 درصد از آن‌ها به‌طور‌کلی در چارچوب مقرراتی خود به آن نپرداخته‌اند یا آن را صرفا یک مسؤول قراردادی دانسته‌اند. اگرچه در چارچوب‌های مقرراتی بیش‌تر کشورهای بررسی‌شده ( 85 درصد) به سازوکار‌های حل اختلاف اشاره شده است؛ اما تنها 27 درصد از این کشور‌ها سازوکار‌های مشخصی برای حل اختلاف تعیین کرد‌ه‌اند).

 

پیشنهادهای درخواست‌نشده

تعداد شایان توجهی از کشورها مقرراتی برای پیشنهاد‌‌های درخواست‌نشده تنظیم نکرد‌ه‌اند. در میان کشورهایی که برای این موضوع مقررات‌گذاری کرد‌ه‌اند، تعداد بسیار اندکی فرایند مشخصی برای ارزیابی این قبیل پیشنهاد‌ها دارند. دشواری پیشنهاد‌‌های درخواست‌نشده در یافتن تعادل صحیح بین «تشویق شرکت‌های خصوصی برای ارایه ایده‌های نوآورانه» و «حفظ شفافیت و کارایی» در یک فرایند مناقصه رقابتی است. 32 درصد از کشورهای بررسی‌شده، مقررات مشخصی برای مواجهه با پیشنهاد‌‌های درخواست‌نشده وضع نکرد‌ه‌اند. حتی بین کشور‌هایی که چنین مقرراتی در آن‌ها وجود دارد، تنها در 21 درصد از کشور‌ها چارچوب مفصلی برای اطمینان از هماهنگی این پیشنهاد‌ها با اولویت‌های سرمایه‌گذاری دولت ارایه شده است و تنها 13 درصد از آن‌ها بیش از 90 روز به شرکت‌کنندگان بالقوه مهلت می‌دهند تا پیشنهاد‌های خود را تسلیم کنند این مهلت 31روزه، دوره زمانی معقولی برای شور و رقابتی است که در آن پیشنهاددهنده اصلی در یک فرایند مناقصه رقابتی، در معرض چالش قرار بگیرد.

 

اقدامات مناسب در مرحله تدارکات

طرح‌های مشارکت عمومی- خصوصی

 

اقدامات مناسبی که میتوان برای حصول اطمینان از رقابت منصفانه و شفافیت در فرایند تدارکات مشارکت عمومی- خصوصی انجام داد:

احراز حداقلی از صلاحیتهای تخصصی برای اعضای کمیته ارزیابی پیشنهادها

انتشار برخط (آنلاین) آگهی تدارکات عمومی از سوی دستگاه تدارکاتی

درنظرگرفتن زمان حداقل 30 روز تقویمی برای اینکه مناقصهگران بالقوه فرصت کنند پیشنهادهای خود را تحویل دهند

ذکر جزییات تمام مراحل فرایند تدارکات در اسناد مناقصه

دادن فرصت به مناقصهگران بالقوه برای طرح پرسش درباره آگهی

تدارکات عمومی یا آگهی درخواست پیشنهاد با هدف وضوحبخشیدن به آنها و همچنین افشای پاسخها برای همه مناقصهگران بالقوه

الزام مناقصهگران به تهیه و ارایه مدل مالی به همراه پیشنهادها

ارزیابی پیشنهادها از طریق دستگاه تدارکاتی بر اساس معیارهای ذکرشده در اسناد مناقصه

 

اقدامات مناسب

در مرحله آماده‌سازی طرح‌های مشارکت

 

اقدامات مناسبی که به کمک آنها میتوان اطمینان حاصل کرد که تصمیم اتخاذشده برای تدارکات یک طرح به شیوه مشارکت عمومی- خصوصی توجیه دارد و دستگاه تدارکاتی نیز برای شروع فرایند تدارکات آماده است، عبارتاند از:

وزارت اقتصاد یا دستگاه بودجهریزی مرکزی آثار مالی بلندمدت طرح را تأیید کند

طرح مشارکت در کنار سایر طرحهای سرمایهگذاری عمومی و در چارچوب برنامه ملی سرمایهگذاریهای عمومی ارزیابی و اولویتبندی شود

طرح مشارکت در موارد زیر توجیه کافی داشته باشد:

تحلیل اجتماعی- اقتصادی

ارزیابی استطاعت مالی

مکانپذیری مالی

ارزیابی ریسک

ارزیابی مقایسهای مشارکت عمومی- خصوصی در مقابل تدارکات عمومی ارزیابی بازار دستگاه تدارکاتی، یک پیشنویس از قرارداد مشارکت تهیه و آن را همراه با آگهی درخواست پیشنهاد منتشر میکند

برای تسریع در انجام امور و حفظ سازگاری میان طرحهای مشارکت، دستگاه تدارکاتی مدل قراردادی یا اسناد معاملاتی استاندارد را برای مشارکت مبنای عمل قرار میدهد.

 

اقدامات مناسب در مدیریت قرارداد‌های مشارکت

 

اقدامات مناسبی که میتوان برای اطمینان از پیادهسازی و تحویل موفق طرح مشارکت انجام داد، عبارتاند از:

دستگاه تدارکاتی، سیستمی برای مدیریت پیادهسازی قرارداد مشارکت مستقر میکند. این سیستم مشتمل است بر: 1) استقرار یک تیم مدیریت قرارداد، 2) مشارکت که برخی از اعضای آن از مرحله تدارکات درگیر پروژه مشارکت میشوند، 3) ارایه مجوز برای اخذ مشاوره از متخصصان تدارکات به شیوه مشارکت عمومی- خصوصی و 4) تعیین دستورالعملهای پیادهسازی قرارداد مشارکت.

سیستمهای پایش و ارزیابی قرارداد مشارکت، همراه با سازوکارهایی برای کاهش ریسک استقرار مییابند و اطلاعات عملکرد قرارداد مشارکت در اختیار عموم قرار میگیرد.

مقررات صریحی درباره تغییر احتمالی در ساختار شریک خصوصی وضع میشود که به موجب آن اشخاصی که جایگزین شریک خصوصی میشوند، باید حداقل به اندازه او صلاحیت داشته باشند.

مقررات صریحی درباره اصلاح قرارداد و مذاکره مجدد وضع میشود، به نحوی که انگیزه شریک خصوصی و دستگاه تدارکاتی برای استفاده راهبردی از اصلاح قرارداد و مذاکره مجدد کاهش پیدا کند.

درباره موقعیتهای خاصی (نظیر حوادث غیرمترقبه، اقدامات دولت که دارای آثار سوء بااهمیت است، تغییر در قوانین و تأمین مالی مجدد) که ممکن است در عمر قرارداد به وجود آیند، مقررات صریحی وضع شود.

سازوکارهایی برای حل اختلاف برقرار میشود تا طرفهای قرارداد بتوانند اختلافات خود را به صورت کارآمد و رضایتبخش حل کنند.

زمینههای خاتمه قرارداد مشارکت و پیامدهای آن بهروشنی تعریف میشود.

 

پیشنهاد پیشران توسعه به شما : راه یک طـــرفه