فقدان نهاد واحد متولی راهبری مذاکره

مشارکت عمومی- خصوصی با واگذاری حق امتیاز و از طریق یک قرارداد مشارکت عملی می‌شود.

قراردادهای حق امتیاز (concession) تفاوتی عمده با قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی دارند. از ویژگی‌های قراردادهای حق امتیاز، ساخت، نگهداری و بهره‌برداری از زیرساخت است. این قراردادها میان‌مدت هستند و از نظر حق‌الزحمه، بخش خصوصی مصرف‌کننده را برای استفاده از خدمت شارژ می‌کنند. در این‌گونه قراردادها، مالکیت در بخش عمومی باقی می‌ماند و این بخش می‌تواند یارانه پرداخت کند.

طراحی، ساخت، نگهداری، بهره‌برداری و تأمین مالی زیرساخت قراردادهای بلند‌مدت، معمولا 20 تا 30ساله است و کرایه‌های مختلفی که بخش عمومی از زمان آماده‌شدن زیرساخت بر اساس کیفیت و دردسترس‌بودن آن پرداخت می‌کند، از ویژگی‌های اصلی قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی هستند.

در کنار این مسایل، حق امتیاز به قراردادهای بلندمدتی اطلاق می‌شود که در آن مصرف‌کننده بهای استفاده از خدمات را به بخش خصوصی می‌پردازد. این شکل قرارداد، امکان انتقال ریسک را به بخش خصوصی فراهم می‌کند؛ به علاوه، این امکان را ایجاد می‌کند که بخش خصوصی سرمایه‌گذار اصلی باشد. کاربرد قرارداد حق امتیاز در حوزه زیرساخت‌های مخابرات و خدمات الکترونیکی فراوان است. در این نوع قرارداد، سازوکار قیمت‌گذاری روش مناسبی برای تخصیص ریسک به‌شمار می‌رود و صاحب‌امتیاز، مسؤول بهره‌برداری از خدمت است.

در قرارداد حق امتیاز، بخش خصوصی ممکن است در تعیین تعرفه آزاد باشد؛ اما عموما به دلیل ماهیت انحصاری خدمت، دولت برای حمایت از مصرف‌کننده، به آن ورود می‌کند. پرداخت یارانه نیز در این قالب امکان‌پذیر است. تعیین میزان پایین تعرفه یا میزان بالا، هرکدام مشکلاتی را برای استفاده از قرارداد حق امتیاز ایجاد می‌کند.

 

معایب قرارداد حق امتیاز

درباره‌ی معایب استفاده از سازوکار حق امتیاز می‌توان به این نکته اشاره کرد که در رویکرد کلی قراردادهای حق امتیاز، رقابت فقط به تعداد معدودی از بهره‌برداران واجد شرایط محدود می‌شود. هرچند نهاد خصوصی به تأمین مالی گسترده‌تری گرایش دارد؛ اما از این مزیت خود در فرایند ارزیابی و تخصیص ریسک نیز بهره‌برداری می‌کند. اگر پروژه به اندازه کافی درآمد ایجاد نکند تا از نظر مالی خودبسنده باشد، بخش عمومی باید از صاحب‌امتیاز حمایت مالی کند.

پرداخت‌های بخش عمومی به بخش خصوصی در قالب سه نوع کرایه (rent) انجام می‌شود:

1- اجاره سرمایه‌گذاری (investment rent) که هزینه‌های ساخت و مالی را پوشش می‌دهد.

2- اجاره نگهداری (maintenance rent) که هزینه نگهداری و بهره‌برداری را پوشش می‌دهد.

3- اجاره تعمیرات عمده (major maintenance rent) که هزینه‌های مرتبط با تعمیر، نگهداری و تعویض‌های اساسی را پوشش می‌دهد.

در این نوع قراردادها، بخش دولتی و بخش خصوصی (شرکت‌پروژه) در قالب قرارداد مشارکت با هم همکاری می‌کنند. حامیان مالی، صاحب و اداره‌کننده شرکت‌پروژه هستند و بخشی از تأمین مالی پروژه را از طریق سرمایه خود بر عهده می‌گیرند. بانک‌ها شرکت‌پروژه را از طریق بدهی با تقدم، تأمین مالی می‌کنند. شرکت‌پروژه با بهره‌گیری از بدهی با تقدم، فاز ساخت را تأمین مالی می‌کند. نگه‌دارنده (maintainer) مسؤول تعمیر و جایگزینی زیرساخت در مدت قرارداد است. شرکت‌پروژه می‌تواند درآمدهای دیگری نیز از محل سایر خدمات ارایه‌شده به مصرف‌کنندگان برای خود خلق کند.

 

تفاوتهای قرارداد حق امتیاز و قرارداد مشارکت

روابط میان عوامل در یک قرارداد حق امتیاز، شباهت بسیاری به قرارداد مشارکت دارد. تفاوت اصلی در نوع رابطه مالی بخش عمومی و خصوصی و نیز رابطه بخش خصوصی و مصرف‌کننده است. در قرارداد حق امتیاز، بازپرداخت شرکت‌پروژه از محل پرداخت‌های مصرف‌کنندگان برای خدمات ارایه‌شده از سوی شرکت‌پروژه صورت می‌گیرد. یکی از نکات اساسی مرتبط با مشارکت عمومی - خصوصی، این است که یک تیم آماده‌سازی، طرحی را برای قرارداد مشارکت عمومی - خصوصی در بخش دولتی بر عهده می‌گیرد. خصوصیات این تیم این است که تیم به‌طور خاص روی پروژه تمرکز می‌کند و در کنار آن، آماده‌سازی پروژه نیازمند صرف وقت و زمان مناسب است؛ در نتیجه متخصصان حقوقی، مالی و فنی در چرخه عمر پروژه حضور دارند.

برای اختصاص بهینه‎ی ریسک در قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی، می‌توان به شناسایی نوع و احتمال وقوع ریسک‌های مختلف و تهیه ماتریس ریسک اشاره کرد. از قطعیت‌‌نداشتن‌های مهمی که باید در نظر گرفته شود، می‌توان به تغییر خدمت، تغییر قانون، حوادث غیرمترقبه و الحاقیه‌ها اشاره کرد.

روش‌های اصلی تأمین مالی پروژه‌های زیرساخت در ایران، در درجه اول مبتنی بر تسهیلات بانکی است که لزوما بر اساس شرایط رقابتی اعطا نمی‌شود و در درجه دوم بر پایه آورده سهام‌داران است.

تخصیص بهینه ریسک، نیازمند ارزیابی دقیق و فنی ریسک‌های مختلف پروژه است. این مهم با بهره‌گیری از ماتریس ریسک انجام می‌گیرد. در این مرحله، احتمال و شدت اثر هر ریسکی و تأثیر آن بر طرفین قرارداد بررسی می‌شود. ریسک را می‌توان به بخش عمومی - خصوصی یا به هر دو طرف اختصاص داد.

 

تأمین سرمایه در ایران

سیستم تأمین مالی ایران بانک‌محور است و در پی بحران مالی جاری، دولت تمایل بیش‌تری به تعریف پروژه‌های جدید مشارکت عمومی- خصوصی نشان می‌دهد. همچنین با افزایش نرخ بهره و تنگناهای اعتباری در سال‌های اخیر، تمایل شرکت‌پروژه‌ها به استفاده از بازار سرمایه و انتشار اوراق بدهی برای تأمین مالی پروژه، افزایش یافته است.

در ایران هنوز نهاد واحد متولی راهبری مذاکره و قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی در بخش‌های مختلف مانند مخابرات و خدمات الکترونیکی وجود ندارد. شکل ویژه برگزاری مناقصه‌ها در ایران، کم‌تر شامل مذاکرات متعدد با شرکت‌کنندگان اصلی برای تعیین شرایط قرارداد می‌شود. بنابراین به دلیل نگرانی از فساد در فرایند مذاکره با شرکت‌کنندگان در مناقصه، مقررات سخت‌گیرانه، انعطاف را کاهش داده است.

با وجود سعی در استاندارد‌کردن حداکثری قراردادها، همچنان قرارداد هر پروژه با درنظرگرفتن شرایط خاص آن پروژه طراحی می‌شود. حجم مالی الحاقیه‌های قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی بسیار محدود است و ارزیابی ریسک پروژه‌ها الزاما به صورت کمی و با استفاده از روش‌های شبیه‌سازی انجام نمی‌شود.

قیمت تنها عامل تصمیمگیری نیست

یکی از فلسفه‌های اساسی به‌کارگیری قراردادهای مشارکت عمومی- خصوصی، جلوگیری از تمرکز و درگیری دولت در فرایند‌های عملیاتی و نپذیرفتن ریسک‌هایی مانند طراحی است که با استفاده از روش مشارکت عمومی- خصوصی، به شرکت‌پروژه و بخش خصوصی منتقل می‌شود. در فرایند تعیین برنده مناقصه، تنها بر اساس قیمت پیشنهادی شرکت‌پروژه تصمیم‌گیری نمی‌شود، بلکه همه عوامل دخیل در مشارکت، شامل شرکت‌پروژه، سهام‌داران، پیمان‌کاران اصلی و فرعی و حتی بانک تسهیلات‌دهنده، به صورت یک بسته در مناقصه ارایه می‌شوند و کل بسته مبنای تصمیم‌گیری و ارزیابی قرار می‌گیرد.

 

پیشنهاد پیشران توسعه به شما : هدف ما افزایش شفافیت است