کمال اطهاری تحلیل گر اقتصادی در گفت و گو با «پیشران توسعه»
بهتر است یک نهاد ناقص به دنیا نیاید

کمال اطهاری، پژوهشگر توسعه، قرارداد‌های مشارکت عمومی - خصوصی را از منظری متفاوت بررسی می‌کند. زاویه‌ی مطالعه‌ی او، معطوف به ادبیات توسعه و رابطه این نگرش با قراردادهای ذکرشده است. از این منظر، موفقیت این نوع قراردادها در گرو شکل‌گیری یک نهاد مناسب با کارکرد شفاف است. نهادی که بر اساس مبانی مشارکت دموکراتیک شکل می‌گیرد و همه‌ ذی‌نفعان در آن نقش تأثیرگذاری را ایفا می‌کنند. در این فضا، همه سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی در وفاداری به یک نقشه‌ی راه معین، اختیارات لازم را برای پیشبرد مشارکت خواهند داشت. بر این اساس، فرمان‌های دستوری و بی‌توجهی به ظرفیت‌های موجود نمی‌تواند نقش مؤثری در پیشبرد اهداف توسعه ایفا کند.

مشارکت عمومی - خصوصی یکی از قرارداد‌هایی است که در کشور‌های در‌حال‌توسعه و به‌ویژه در بخش زیرساخت اثرگذاری داشته است. آیا این الگوی مشارکت می‌تواند در ایران اثر‌گذار باشد؟

باید توجه داشت که می‌توان تعریف بخش خصوصی را عام‌تر در نظر گرفت. از این منظر، ضروری است هرچقدر جامعه توسعه پیدا می‌کند، دانش نیز توسعه پیدا ‌کرده و تخصص و مهارت نیز در جامعه گسترش یابد. به همین دلیل، فقط زمانی امکان انباشت دانش و ثروت فراهم می‌شود که ساز‌و‌کار مشارکت این گستره‌ی بزرگ از تخصص‌ها و تقسیم کارها، به صورت هم‌افزا فراهم شده باشد. این اصل است؛ نه این‌که دولت ذاتا بد و نارکارآمد و نه ذاتا بخش خصوصی خوب و کارآمد است. در صورت فراهم‌نبودن سازوکار‌ها، بخش خصوصی در ناکارآمدی دست دولت را از پشت خواهد بست. این ناشی از خاصیت رانت‌جویی بخش خصوصی خواهد بود. گواه این ادعا، میزان اختلاس بخش خصوصی است که به‌مراتب از میزان اختلاس در بخش عمومی بیش‌تر است. اگر این اصل را در نظر گرفته باشیم، در مسیر فراهم‌كردن ساز‌وکار‌ها و نهاد‌های لازم برای مشارکت حركت می‌كنیم؛ والا همان‌طور که در ایران می‌بینید، هیچ برنامه‌ای به پایان نمی‌رسد و همین امر، اثری نامطلوب خواهد گذاشت. در صورت تقلیل‌گرایی در تعریف، مشارکت به‌عنوان بخش خصوصی به کار برده می‌شود. درصورتی‌که بین بخش‌های مختلف بخش خصوصی نیز می‌تواند مشارکت صورت گیرد. نمونه آن شرکت‌های زیستگاهی(Township and Village Enterprises) است. در چین حتی برای این‌که اقتصاد، غیردولتی شود، این‌قبیل فعالیت‌ها را بر خصوصی‌سازی مقدم کرده‌اند؛ زیرا موفق عمل کرده است. به‌این‌ترتیب به جوامع محلی و شرکت‌ها که کمون‌های جوامع خود بودند، پیشنهاد شد اگر شما خدمات، زیربناها و زیرساخت‌های لازم را برای خودتان فراهم کنید، تسهیلاتی مانند معافیت مالیاتی خواهید گرفت. بنابراین به آن‌ها انگیزه مشارکت درونی دادند؛ برای این‌که بدون مداخله‌ی دولت توسعه پیدا کنند. طرف مقابل نیز با خرسندی کار را پذیرفت؛ زیرا هم می‌توانستند فعالیت‌های سودآور انجام دهند و هم خدمات پایه و مورد نیاز خود را فراهم کنند.

این نهادسازی در اقتصاد ایران چیست و چگونه باید شکل بگیرد؟

اشاره من به چین، به معنای گرته‌برداری از آن نیست؛ اما به‌طورکلی در زمانی که می‌خواهیم نهادسازی کنیم باید هم از اصول تام اقتصاد توسعه تبعیت کنیم و هم در آن نوآوری وجود داشته باشد. این نهاد‌ها به‌طورکلی باید در سطوح شهر‌ها تعریف شود. این نهاد‌ها باید مکان‌محور (Place base approach) باشند. معمولا شهرداری‌ها برپاکننده این نهاد‌ها هستند و اسم عام آن همیاران توسعه محلی نام دارد. اینها از یک سو بنگاه‌های خصوصی و تعاونی را با یکدیگر پیوند می‌دهند و از سوی دیگر، بحث بودجه‌ریزی مشارکتی است که مردم در آن حضور دارند. بر همین مبنا، شرکت‌های جماعتی برپا می‌شود و در این سیستم‌هایی که نزدیک به ماست، مانند کره‌جنوبی و برزیل، این نوع از شرکت‌ها ایجاد می‌شوند و سازماندهی و مدیریت یکپارچه این‌ها بر عهده شهرداری‌هاست. مدیریت یکپارچه در معنای مدیریت واحد نیست. مدیریت یکپارچه یعنی هماهنگ‌سازی و هم‌افزایی مدیریت واحد؛ یعنی این مثال آشناست که در دولتی است که در آن از بالا فرمان برنامه می‌دهد. این نهاد‌ها در فرایند برنامه‌ریزی شرکت می‌کنند، نه این‌که برنامه‌ای تدوین شود و بعد به آن‌ها ابلاغ شود و از آن‌ها انتظار مشارکت داشته باشند. خلاقیت کارشناسان روز‌به‌روز به دلیل فشار‌های از بالا و تغییرات مدیریتی، کم‌تر می‌شود و ترسو می‌شوند. این‌ها برنامه‌ای را تنظیم می‌کنند و از دیگران می‌خواهند در آن مشارکت کنند. در این حالت، مشارکت هیچ معنایی ندارد. مشارکت از ابتدا و در چارچوب یک برنامه‌ی واحد صورت می‌گیرد. در واقع این برنامه واحد بر اساس برنامه‌‌ای مشارکتی تدوین شد و هرچه این برنامه جزئی‌تر و مکان‌محور‌تر شود، باید در هر سطح با مشارکت لازم همراه شود؛ برای مثال در چین برای اجرای یک طرح ملی از همه بازیگران و نیرو‌ها، اتاق‌های بازرگانی و ... برای تدوین برنامه بهره می‌گیرند. این برنامه یک برنامه عام است و به همین دلیل آن را راهبردی می‌دانند. برخلاف برنامه‌های راهبردی در ایران، این نوع از برنامه‌ها بر اساس شیوه‌نامه و دستورالعمل تنظیم می‌شود. همین برنامه حساب‌شده، در سطوح محلی و منطقه‌ای وارد می‌شود. بر اساس این برنامه، هدف‌های کلان برنامه‌های توسعه تعیین می‌شود؛ اما این‌که چگونه توسعه پیدا کند، از سوی بازیگران، ذی‌نفعان و بخش‌های عمومی و خصوصی صورت می‌گیرد که از پیش‌شرط‌هاست و پشتیبانی آن‌ها در سطوح ملی تعیین شده و به همین ترتیب این فرایند به سطوح و بخش‌های کوچک‌تر تسری پیدا می‌کند. به‌ا‌ین‌ترتیب مشارکت، محلی‌تر می‌شود و توافقی که بر سر آن وجود دارد، انجام پروژه را موفقیت‌آمیزتر می‌کند. این در حالی است که هیچ‌کدام از این شرایط در ایران فراهم نشده است؛ زیرا از توسعه یک کج‌فهمی به وجود آمده و با تقلیل‌گرایی اساسا بخش عمومی را ناکارآمد به حساب آورده است. همچنین نهادسازی مناسب صورت نگرفته است. زمانی که می‌خواهیم جمع وسیعی را با یکدیگر پیوند دهیم، باید نهادسازی هم‌پیوندی را نیز بپذیریم که مهم‌ترین مؤلفه آن، دموکراتیک‌بودن است. دموکراتیک‌بودن به معنای کرامت انسانی یا آن چیزی که غربی‌ها می‌گویند نیست؛ دموکراتیک‌بودن از اصول علم توسعه است؛ زیرا باعث هم‌افزایی می‌شود و به قول معروف همه چیز را همگان دانند؛ بنابراین باید مشارکت و همکاری همگانی را سرلوحه کارها قرار دهیم. این همگان نیز باید در فضایی دموکراتیک و بوروکراتیک شکل بگیرد.

این نهاد چگونه خلق می‌شود؟

نمی‌توان فردا دست به تأسیس این نهاد زد. این نهاد به دوره، مدل، نقشه‌ی راه سعه‌صدر و بنیان‌های لازم نیازمند است. مدل‌های هر نهادی باید تدوین شود. به‌یکباره نمی‌توان همه‌چیز را به بازار سپرد و انتظار اصلاح داشت؛ چراکه اگر این‌گونه بود، هرساله به کسی که یک مدل برای ساماندهی بازار ارایه می‌کند، نوبل نمی‌دادند؛ والا همان جایزه نوبل را روی مزار آقای آدام اسمیت می‌گذاشتند. به‌این‌ترتیب بسیاری از دولتمردان، علم اقتصاد توسعه را سبک دانسته و تجربه بشر و دموکراسی را نادیده گرفته‌اند.

در گزارشی که نهاد‌های بین‌المللی منتشر می‌کنند، بخشی را به بررسی پیشنهاد‌های درخواست‌نشده اختصاص می‌دهند، درحالی‌که در ایران برنامه‌های مشارکت عمومی - خصوصی از سوی بخش‌های عمومی تنظیم می‌شود. به اعتقاد شما بخش عمومی در ایران می‌تواند به بخش خصوصی به‌عنوان یک شریک نگاه کند؟ و آیا این الگو در نهایت می‌تواند در ایران جواب دهد؟

برای چنین سیستمی باید چنین سطح‌بندی‌هایی از سطوح محلی تا ملی وجود داشته باشد. زمانی که این سطح‌بندی وجود داشت، می‌توان انتظار داشت رابطه متقابلی میان برنامه‌ریزی محلی و منطقه‌ای برقرار شود و زمانی‌ که برنامه‌ریزی ملی با محور نظام برنامه‌ریزی برپا شد، می‌توان انتظار داشت که این شیوه از مشارکت‌های عمومی - خصوصی موفقیت‌آمیز عمل کند. در ایران، مجلس شورای اسلامی اساسا دنبال نیاز‌های اولیه بخش‌های پراکنده است و در نهایت یک برنامه‌ریزی نا‌منسجم شکل می‌گیرد. این الگوی برنامه‌ریزی اساسا دموکراتیک نیست. از طرفی، با غیبت احزاب نمی‌توان انتظار داشت این مطالبات منسجم پیش بروند. در سطوح محلی نیز شهرداری‌ها تنها به‌عنوان ارایه‌دهنده‌ی خدمات شهری شناخته می‌شوند. در ایران باید یک بازبینی میان شهرداری‌ها و دولت صورت بگیرد. شهرداری‌ها در شرایط کنونی دموکراتیک‌ترین نحوه‌ی انتخاب در ایران را دارند. شهرداری‌ها در اقتصاد کنونی جهان نقش اصلی را در مدیریت یکپارچه تولید بر عهده دارند. اگر یک بازآرایی در رابطه اقتصادی و سیاسی دولت و شهرداری‌ها شکل بگیرد، برنامه‌ریزی محلی نیز در ایران شکل می‌گیرد. با این شکل‌گیری، نوآوری‌ها و پیشنهادات نیز فضایی برای مطرح‌شدن پیدا می‌کنند. به‌این‌ترتیب زمینه‌ برای ایجاد نهادی برای تصمیم‌گیری دموکراتیک ملی فراهم می‌شود. در این شرایط ناگهانی، یک نهاد که در آن کارشناسان تصمیم‌سازی می‌کنند، ایجاد نمی‌شود. در این شرایط در صورت موفق عمل‌نکردن این نهاد، ظن بیش‌تری به عملکرد دولت ایجاد می‌شود. باید مدیریت محلی برای برنامه‌ریزی دموکراتیک تقویت شود.

اگر درست فهمیده باشم، از نظر شما باید این نوع از قرارداد‌ها در سطوح کلان و بر اساس روندی دموکراتیک دیده شوند و این فرایند در سطوح مختلف و با مشارکت ذی‌نفعان دنبال شود؟

بله؛ یعنی چارچوب نهادی و سازوکار پایه دنبال شود. در این مسیر، باید به مدیریت محلی امکان استقلال نسبی دهیم. این تصمیم‌گیری باید در سطح ملی صورت بگیرد؛ اما این‌که مدیریت محلی با چه‌کسی مشارکت کند، به دیگری ربطی ندارد.

در بسیاری از کشور‌ها نهادی ایجاد شده که بر قراردادهای مشارکت عمومی - خصوصی نظارت دارد؛ از سویی برخی از کارشناسان معتقدند به دلیل تو‌درتویی نهادی در ایران، هزینه تصمیم‌گیری بالاست. با شرایط فعلی پیش‌بینی شما از فعالیت این نهاد در ایران چیست؟

بی‌شک این مسیر فقط هزینه تصمیم‌گیری را بالا ‌می‌برد. جرارد نیز، اقتصاددان بزرگ توسعه، می‌گوید اگر نمی‌توانید نهاد را مناسب طراحی و پیاده کنید؛ بهتر است آن را شکل ندهید زیرا وقتی یک نهاد بد شکل می‌گیرد، کنار گذاشتن آن سخت‌تر خواهد بود. مشابه آن را فراوان می‌بینید. وقتی یک نهاد رانتی شکل گرفته است، کنارگذاشتن آن دشوارتر هم خواهد بود؛ چراکه قدرتمند است. نهاد ناقص این مشکلات را دارد، در مقابل برخی می‌گویند مگر می‌شود یک نهاد کامل ایجاد کرد. در پاسخ باید گفت حداقل باید ابزار‌های لازم را برای این نهاد فراهم کرد. برای کارکردن یک خودرو به چهار چرخ نیاز داریم. آنچه روشن است این است که یک نهاد با مقدمات اولیه مناسب می‌تواند به تکامل برسد. به این موضوع باید دقت کرد که اگر یک نهاد ناقص شکل بگیرد، برای جامعه مضر است. اگر فقط قوانین مربوطه شکل بگیرند که کار سختی به نظر نمی‌رسد و در خلال آن، یک‌سری از نهاد‌های ناقص را از این‌‌ور و آن‌‌ور که معمولا بر اساس آخرین ورژن یک نهاد در یک کشور توسعه‌یافته اجرا شده است را با سروصدا پیاده می‌کنند. این عمل مانند یک عضو پیوندی می‌ماند و با هر دارویی نمی‌توان بقای آن را تضمین کرد. بر این اساس، این شیوه مدل‌سازی راهبردی و ساختاری بسیار مهم است. در شرایطی که دستگاه سیاست‌گذاری فهمی از اقتصاد توسعه ندارد و نوآوری را به نوگویی تقلیل می‌دهد، نمی‌توان به برنامه دقیقی رسید. هرازگاهی هم بخش خصوصی را فرامی‌خوانند و از آن‌ها می‌خواهند مشارکت کنند. این در شرایطی است که برخی از مطالبه بخش خصوصی، امکان مشارکت آسان با یکدیگر است.

این روش یک بسته‌ی نهادی است که باید سامان یابد و رابطه جزء و کل و رابطه‌ی متقابل آن‌ها مشخص شده باشد. هم‌چنین نقشه راه پیاده‌شدن آن به‌درستی روشن شده باشد. نمی‌توان به‌یکباره یک نهاد را خلق کرد. نهاد یک توافق اجتماعی و رابطه‌ بشری تکرارشونده است؛ در نتیجه یک نهاد بیش از هر چیزی به آموزش نیاز دارد و نمی‌توان انتظار داشت با تشکیل شورا و صدور فرمان، نهادی را تشکیل داد.

 

پیشنهاد پیشران توسعه به شما : وزارت ارتباطات روی پله آخر